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Réponse de la France à la consultation sur l’inclusion active

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[17 mars 2008] 12 mars 2008 : la France a adressé sa réponse officielle à la consultation lancée par la Commission européenne sur la promotion de l’inclusion active des personnes les plus éloignées du marché du travail. (Communication de la Commission du 17 octobre 2007)
La réponse du CNLE accompagnait ce document.

La réponse de la France

La consultation publique portant sur la nécessité de mener une action au niveau communautaire pour promouvoir l’inclusion active des personnes les plus éloignées du marché du travail, lancée par la Commission dans sa première communication du 8 février 2006, a montré l’existence d’un large consensus européen autour de ce thème. Sur cette base et sur celle des initiatives qui ont suivi, la Commission européenne a présenté des propositions d’actions dans une communication en date du 17 octobre 2007. Elle a par ailleurs invité les parties intéressées à se prononcer dans le cadre d’un processus qui doit aboutir dans les prochains mois à l’adoption de principes communs d’inclusion active complétant la recommandation du Conseil du 24 juin 1992.

Le Gouvernement français souscrit à la démarche ambitieuse proposée par la Commission européenne. Il se félicite notamment qu’elle prépare l’adoption, au second semestre de l’année 2008, d’une recommandation dont la future présidence française s’inspirera pour proposer au Conseil l’adoption de conclusions sur l’inclusion active et pour soutenir une démarche coordonnée avec le Parlement européen.

Comme le souligne la communication de la Commission, l’exclusion sociale et la pauvreté demeurent importantes au sein de l’Union européenne. Elles apparaissent de plus en plus intenables, tant à un niveau social que moral et économique, et appellent des actions efficaces pour assurer l’accès effectif des personnes aux droits fondamentaux reconnus par l’Union. Cette exigence, en effet, est partie intégrante des valeurs et de l’identité européennes.

Avec la création d’un revenu de solidarité active, le gouvernement français a fait de l’inclusion active l’une de ses priorités. Ce projet, qui devrait aboutir au second semestre 2008 à un projet de loi conduisant à la généralisation des expérimentations actuellement conduites dans plus de 30 départements, fera écho à l’engagement de la future présidence française en faveur de l’adoption d’une recommandation de la Commission européenne sur ce sujet.

Enfin, la démarche proposée par la Commission doit permettre de renforcer la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne en plaçant la lutte contre la pauvreté au cœur de celle-ci, dans le prolongement de l’objectif fixé en 2000 d’avoir un impact décisif sur l’éradication de la pauvreté d’ici 2010. Elle doit également inspirer la réflexion en cours sur la rénovation de l’agenda social européen au-delà de 2010, à laquelle la future présidence française souhaite contribuer en soulignant notamment l’importance des politiques d’inclusion dans le projet social de l’Union européenne. A cet égard, la démarche de la Commission s’inscrit tout à fait dans la voie ouverte par les conclusions du conseil européen de mars 2007 et les messages clefs adoptés par le conseil des ministres en charge du travail et des politiques sociales en date du 29 février dernier.

1) L’instrument proposé par la communication de la Commission européenne - c’est-à-dire un renforcement de la méthode ouverte de coordination dans le domaine de l’inclusion active sur la base de principes communs, de leur suivi, de leur évaluation - est-il adapté ?

La méthode ouverte de coordination, dans les champs de la protection sociale et l’inclusion sociale comme dans le domaine de l’emploi à travers la stratégie européenne pour l’emploi, a permis une meilleure connaissance des politiques et systèmes des Etats membres. Elle a permis de sensibiliser davantage les responsables politiques à la pauvreté et à l’exclusion et encouragé les États membres à porter un regard critique sur leurs politiques. Toutefois, l’outil ne permet de constater encore qu’un impact limité au niveau national dans le domaine de l’inclusion active. Si la France appuie la proposition de l’approfondissement de la méthode dans ce domaine par la Commission européenne, sur la base de principes communs, de leur suivi et de leur évaluation, elle insiste sur la nécessité de définir concrètement le calendrier et les méthodes de travail qui seront proposées.

La France souscrit à l’approche qui est rappelée dans la communication de la Commission, qui fait reposer l’inclusion active sur les trois piliers suivants : régimes de revenu minimum, politiques actives sur le marché du travail, et meilleur accès à des services sociaux de qualité. L’intérêt de ces principes est de constituer un cadre de référence, au regard duquel les politiques d’inclusion active pourront être appréciées.

L’intérêt principal d’une nouvelle initiative dans le domaine de l’inclusion active est de concrétiser des processus de travail entre Etats membres sur ces sujets, en plein respect du principe de subsidiarité. A cet égard, les processus de suivi et d’évaluation qui seront mis en place dans le cadre d’une méthode ouverte de coordination dans le champ de l’inclusion active seront aussi importants que les principes eux-mêmes.

Parce que la dynamique de la méthode ouverte de coordination repose sur une coopération volontaire, son approfondissement dans le domaine de l’inclusion active ne pourra permettre un impact net que s’il s’accompagne d’un élan politique fort.

C’est dans ce cadre qu’il a été proposé de prolonger la 7e table ronde européenne « pauvreté et exclusion sociale », qui se tiendra durant la présidence française, par une réunion des ministres européens compétents en la matière.

Par ailleurs, l’implication renforcée de l’ensemble des parties prenantes (Etat, collectivités locales, associations, entreprises, partenaires sociaux ainsi que les bénéficiaires) dans le processus de Lisbonne dans ce champ est fondamental pour accroître l’impact de la méthode ouverte de coordination, en assurant la pleine légitimité de l’exercice d’une part, et en se donnant les moyens de répondre de la manière la plus adaptée aux besoins et aux attentes des personnes en difficulté d’autre part.

2) Quelle devrait être la substance de ces principes communs ?

a- Une aide au revenu suffisante pour favoriser l’inclusion sociale

La recommandation du Conseil de 1992 concernant l’aide au revenu demeure pertinente à tous égards. Le droit à des ressources et prestations destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes est un droit fondamental, reconnu par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Dans sa communication du 17 octobre 2007, la Commission européenne rappelle l’importance de cette forme de garantie pour le bien-être des individus mais aussi le bon fonctionnement de l’économie.

Les exigences de participation à des activités d’intégration doivent être adaptées à la personne et modulées en fonction de ses difficultés. Il est tout aussi essentiel que le système de protection sociale ne décourage pas financièrement la reprise du travail ou l’augmentation de la durée de travail. Il convient d’accroître si besoin les ressources de ceux qui travaillent par des compléments de revenu tout en assurant une existence digne à ceux qui se trouveraient dans l’incapacité de travailler.

Dans cette perspective, le revenu de solidarité active (RSA), qui est actuellement en expérimentation dans de nombreux territoires français (départements) et sera généralisé en 2009 est conçu à la fois pour faciliter le retour à l’emploi des allocataires de minima sociaux, avec une augmentation de leurs revenus liée à la reprise d’un emploi, et pour apporter un soutien aux travailleurs pauvres. Cette réforme devrait permettre une réduction sensible de la pauvreté. Sa mise en œuvre doit, de toute évidence, s’accompagner d’autres mesures pour lever les obstacles non monétaires au retour à l’emploi.

b- Des politiques actives du marché du travail

Les politiques de l’emploi doivent bénéficier aussi aux personnes les plus éloignées de l’emploi. Personne n’est inemployable a priori ; l’accès à l’emploi pour être effectif doit s’appuyer sur des dispositifs renforcés et coordonnées. Ceux-ci doivent être mis en œuvre, compte tenu de l’organisation actuelle du marché du travail, des ressources territoriales, des conditions d’accompagnement des demandeurs d’emploi et de leur accès à des formations professionnelles adéquates : l’accompagnement personnalisé et soutenu pour tous, l’accès aux savoirs faire de base et à des formations qualifiantes, l’incitation à la création d’activité en sont les volets essentiels.

La nouvelle institution issue de la réforme de l’organisation du service public de l’emploi en France a précisément vocation à construire un accompagnement individualisé de tous les demandeurs d’emploi, indépendamment du statut de chaque personne au regard de l’indemnisation, en fonction d’un diagnostic de sa situation sur le marché du travail et de sa distance à l’emploi. Elle devrait ainsi développer spécifiquement son offre de service envers les personnes les plus éloignées de l’emploi (notamment les bénéficiaires du RSA par exemple).

Les objectifs d’insertion requièrent des politiques de recrutement et de formation ouvertes à l’intégration des personnes en difficulté, qui peuvent être encouragées par des politiques publiques d’aide financière, de mise en relation, d’aide au recrutement et d’accompagnement dans l’emploi. Ces efforts ne doivent pas se faire au détriment de la qualité des emplois. Ce sujet est au cœur des réformes en cours au niveau national à l’occasion de la création du RSA. Le gouvernement français souligne à cet égard l’importance du travail engagé par les partenaires sociaux européens sur l’intégration des groupes défavorisés sur le marché du travail. La stratégie européenne doit prendre en compte les populations jeunes, féminines et seniors dont les trajectoires professionnelles sont exposées. Un soutien financier et un accompagnement de qualité doivent faciliter les transitions, de l’inactivité à l’activité, des études à la vie active et le cas échéant, de la vie active à la retraite.

L’intégration dans les entreprises du secteur marchand est une priorité, mais l’accès à l’emploi public et non-marchand, s’il est efficace pour favoriser l’insertion professionnelle, doit également faire partie des possibilités. L’existence en France d’un large secteur spécialisé dans le travail des personnes en difficulté (insertion par l’activité économique) est un atout essentiel quelle que soit la forme des structures (associative, commerciale, etc.). En novembre 2007, le Gouvernement français a lancé une discussion en vue de la rénovation des règles de fonctionnement de ce secteur, qui doit fonctionner autant que possible comme un sas vers l’emploi ordinaire et non comme un moyen de mise à l’écart de personnes jugées durablement non employables. Pour autant, la durée des parcours d’insertion doit pouvoir être suffisamment longue en fonction des besoins de certains publics ou territoires.

c- Un meilleur accès à des services sociaux de qualité

Les services sociaux assurent un rôle de cohésion essentiel à l’égard de l’ensemble de la population, notamment en matière de logement, d’insertion par l’économique ou de formation professionnelle ; il est fondamental que les personnes en situation difficile y aient accès autant que l’ensemble de la population.

Par ailleurs, la coordination de ces services avec ceux de l’emploi est une condition essentielle de la réussite des politiques d’inclusion active. Ainsi, toute personne rencontrant des difficultés d’inclusion sur le marché du travail devrait pouvoir avoir un meilleur accès sur l’ensemble du territoire à des services susceptibles d’éliminer les obstacles auxquels elle et sa famille sont confrontées pour favoriser sa réinsertion professionnelle (accès aux services de santé, de garde d’enfants, accès au logement et aux services financiers, à l’éducation et la formation professionnelle, à la culture et la protection de la famille et de l’enfance et à la réadaptation psychologique et sociale). Il importe en particulier de mieux lutter contre l’exclusion financière en assurant notamment l’accès à un compte bancaire. Par ailleurs, l’aide apportée à la personne par la collectivité doit permettre de l’orienter vers des solutions adaptées et garantir sa solvabilité financière dans l’accès à ces services.

Faire de ces services des piliers essentiels de la stratégie d’inclusion active implique enfin de reconnaître leur spécificité, de leur conférer un cadre juridique stable et de les inscrire dans une démarche de qualité et de modernisation.

Globalement, il est à souligner que la réussite de la démarche d’inclusion active implique de repenser, au niveau de l’ensemble de la collectivité, l’articulation entre les droits et les devoirs des bénéficiaires ainsi que ceux de l’Etat, des collectivités locales, du service public de l’emploi et de l’ensemble des partenaires impliqués, afin de conjuguer l’insertion durable des personnes éloignées de l’emploi dans le marché du travail et la réduction effective de la pauvreté.

3. Quels devraient être les outils du cadre européen d’appui aux politiques nationales ?

La France considère que la mise en œuvre des principes communs dans le champ de l’inclusion active pourrait se concrétiser par :

  • La définition d’objectifs chiffrés que les Etats membres s’engagent à poursuivre

Les Etats membres pourraient, de manière plus systématique, prendre des engagements en matière d’inclusion et définir des objectifs chiffrés de réduction de la pauvreté et de l’exclusion sociale. Ceci contribuerait à renforcer considérablement le rôle de la méthode ouverte de coordination dans ce champ. Pour cela, l’amélioration des indicateurs communs de résultat en matière d’inclusion active, à l’exemple de ce qui a été mis en place sur la pauvreté des enfants, est encouragée.

Cet engagement pourrait permettre d’assurer un suivi de la performance des différents Etats membres dans la réduction de la pauvreté, d’identifier leurs marges d’action et les bonnes pratiques.

  • Le lancement de programmes d’expérimentation sociale de politiques innovantes au sein des Etats membres

La France a fait de l’expérimentation sociale (définie comme une innovation de politique sociale initiée sur un ou plusieurs territoires dans des conditions qui permettent d’en évaluer les effets dans la perspective d’une généralisation si ceux-ci s’avèrent concluants) un élément important de réforme des dispositifs sociaux (notamment à travers le cas du revenu de solidarité active). Parce qu’elle livre des enseignements pour tous les pays européens, la culture de l’expérimentation en tant que méthode pour aborder les problématiques d’inclusion active pourrait être davantage développée au sein des Etats membres. Elle existe d’ores et déjà dans plusieurs pays ; la généralisation de l’outil pourrait constituer un élément central du cadre européen d’appui.

Cette généralisation de l’outil d’expérimentation sociale pourrait s’incarner à travers le lancement d’un programme d’expérimentation sociale, soutenu par la Commission via le FSE ou PROGRESS et mené au sein de plusieurs Etats membres simultanément et dans plusieurs champs de l’inclusion active. Dans ce cadre, la France appuie la volonté de la Commission européenne d’encourager le recours aux dispositions du nouveau règlement FSE pour soutenir des mesures d’inclusion active, selon les axes proposés dans sa communication .

Par ailleurs, l’établissement de réseaux européens d’excellence pourrait être initié, afin de favoriser la mutualisation des enseignements qui pourraient être tirés des expérimentations menées dans les Etats membres et contribuer au développement de cette approche et à la mise en œuvre d’expérimentations Ces réseaux seraient constitués, d’une part, de structures de recherche/universitaires spécialisées dans l’évaluation de processus expérimentaux dans le champ de l’inclusion active et, d’autre part, d’organismes en charges de la mise en œuvre partenariale de projets impliquant les bénéficiaires concernés, sur des territoires d’expérimentation.

Téléchargez la réponse de la France

Réponse de la France à la consultation inclusion active (PDF - 39.9 ko)
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