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Monsieur le Président,

Monsieur le secrétaire d’État,

Mes chers collègues,

Depuis des années, je me bats pour que les crédits alloués au programme 177 « prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » soient sincères. Malheureusement, jusqu’à présent, ce programme est resté fortement sous-doté en lois de finances initiales et il fait l’objet chaque année d’abondements de crédits conséquents en cours d’exercice pour faire face aux besoins.

L’année 2010 n’a pas fait exception à la règle puisqu’ un décret d’avance du 29 septembre 2010 a d’ores et déjà ouvert 110 millions d’euros de crédits supplémentaires (ce qui représente une majoration de 10% des crédits initiaux). De plus, ces crédits supplémentaires ne suffiront vraisemblablement pas pour terminer l’année dans de bonnes conditions.

Conformément aux annonces du secrétaire d’État au logement, qui a indiqué vouloir rebaser les crédits sur les besoins réels et mettre fin au système des décrets d’avance, la loi de finances pour 2011 prévoit une augmentation de 7,6% des sommes allouées au programme 177.

Cet effort est significatif dans la situation de nos finances publiques, mais je regrette que le Gouvernement se soit, en quelque sorte, arrêté au milieu du gué.

Depuis au moins quatre ans, la consommation réelle des crédits sur le programme 177 a toujours été supérieure au niveau proposé pour 2011. Les crédits prévus sont notamment inférieurs de 8,5% aux crédits effectivement utilisés en 2009, dernier exercice connu. Ils sont aussi inférieurs aux crédits 2010, si l’on prend en compte le décret d’avance de 110 millions d’euros.

Si l’on examine de plus près le détail des crédits prévus pour 2011, on constate que plusieurs dispositifs restent sous-dotés. C’est principalement le cas de la veille sociale, des centres d’hébergement d’urgence, des pensions de famille, de l’aide alimentaire et des aides sociales aux personnes âgées et aux handicapés. La plupart de ces postes sont des dépenses contraintes qu’il faudra couvrir d’une manière ou d’une autre.

Au total, les crédits proposés ne suffiront pas.

J’estime qu’ils devraient être majorés d’une soixantaine de millions d’euros pour satisfaire l’objectif de sincérité budgétaire.

Cette sincérité n’est pas une fin en soi. Mais je voudrais souligner les effets désastreux de l’insincérité budgétaire sur l’efficacité de nos politiques publiques en matière d’insertion sociale. Elle conduit à une absence de visibilité budgétaire aussi bien pour les services de l’État que pour les associations d’accueil et d’insertion.

Faute de crédits suffisants en début d’année, les services préfectoraux financent en priorité l’urgence (la sortie immédiate de la rue) en mettant de côté, par précaution, un volant de crédits pour faire face aux besoins de la période hivernale.

Cette « primauté de l’urgence » se fait au détriment des dispositifs plus structurants de moyen et long terme visant à insérer par le logement : accompagnement social vers le logement, intermédiation locative, développement des pensions de famille et des structures innovantes… Or, c’est précisément sur ces dispositifs que le Gouvernement veut s’appuyer dans la stratégie nationale de prise en charge des sans-abri, définie en 2009, qui entend privilégier le « logement d’abord ».

Les associations pâtissent aussi de l’insincérité budgétaire. Lors des auditions que j’ai faîtes en septembre 2010, j’ai été stupéfait de constater que pratiquement aucune des associations auditionnées ne connaissait les crédits qui lui seraient accordés par l’État pour l’année en cours. Cette situation s’explique par la prudence des services préfectoraux qui retardent la négociation des conventions avec les associations, tant qu’ils ne sont pas définitivement fixés sur le montant total des crédits qui leurs sont délégués.
Outre des problèmes évidents de trésorerie, cette situation décourage les associations d’engager des actions sur le long terme. Je déplore que les conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens, qui sécuriseraient les financements, soient pratiquement inexistantes actuellement, en raison de l’absence de visibilité liée à l’insincérité budgétaire chronique.

J’aurais souhaité proposer un amendement de crédits visant à augmenter le programme 177. Malheureusement, les transferts de crédits n’étant possible qu’au sein d’une même mission, j’ai dû renoncer à cette idée car les autres programmes de la mission « Ville et logement » enregistrent une baisse de leurs crédits en 2011 et ne présentent pas d’actions manifestement excédentaires.

Dans la seconde partie de mon intervention, je souhaite faire un bilan d’étape de la mise en œuvre des préconisations que j’ai faîtes dans le rapport relatif à l’hébergement d’urgence et à l’accès au logement, remis au Premier ministre en septembre 2008.

Beaucoup de réformes ont été mises en œuvre, qui répondent, au moins partiellement, à mes préconisations. En plusieurs étapes, l’action de l’État en faveur de l’hébergement d’urgence s’est affirmée :

 mise en place du Chantier prioritaire 2008-2012 consacré à l’hébergement d’urgence et au logement en 2008 ;

 plan de relance de l’économie et loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion au début de l’année 2009 ;

 définition d’une nouvelle stratégie nationale de prise en charge des sans-abri et lancement de la refondation du dispositif d’hébergement fin 2009.

Je retiendrai plusieurs acquis.

Sur le plan des principes, la loi de mobilisation du 25 mars 2009 a constitué une étape essentielle en consacrant notamment le droit à l’hébergement et à l’accompagnement social et en redéfinissant la veille sociale.

En ce qui concerne les réalisations, je me réjouis de l’augmentation du nombre de places en centres d’hébergement et surtout du plan d’humanisation des structures, dont j’ai été l’ardent promoteur. Je me félicite aussi des initiatives récentes visant à réformer la veille sociale, notamment la mise en place progressive dans chaque département d’un service intégré d’accueil et d’orientation qui doit constituer une plateforme de centralisation de la demande et de l’offre d’hébergement. Enfin, j’approuve les mesures en faveur des solutions innovantes pour le logement des sans-abri (projets innovants et mobilisation du parc privé via l’intermédiation locative.)

À l’inverse, je regrette que le nombre de places en pensions de famille n’ait pas suffisamment progressé.

Je déplore aussi l’insuffisante prise en compte des spécificités des publics particuliers : migrants, personnes présentant des troubles psychiques ou addictifs, travailleurs pauvres, population des Roms … Je constate aussi que la connaissance des publics à la rue n’a pas progressé depuis 2008, ce qui nuit à l’efficacité des politiques d’insertion.

Plus largement, si je souscrits à l’essentiel des orientations du processus de refondation du dispositif d’accueil et d’hébergement, je regrette que les moyens alloués soient insuffisants pour atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement.

La transition prendra du temps et elle ne produira ses effets sur le plan budgétaire que dans plusieurs années. À court terme, les crédits d’hébergement d’urgence devront être maintenus à un niveau élevé. Quelle que soit l’augmentation du nombre de sorties vers le logement, il faudra plusieurs années pour loger les actuels occupants des centres d’hébergement et, parallèlement, accueillir ceux qui n’ont actuellement pas de places dans ces centres.

* Lire l’avis n° 2864 présenté le 14 octobre 2010 par M. Etienne Pinte au nom de la Commission des affaires sociales sur le Projet de Loi de finances pour 2011 - Tome VII - chapitre Ville et logement - Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables.